北極星售電網訊:落實減稅降費政策，降低企業用電、用氣、物流成本是中央在部署今年經濟工作中推出的重大舉措。近年的實踐證明，實行天然氣直供和大用戶直購電（雖已“升級”為電力中長期交易，此處姑且用此“俗名”）已成為降低企業用能成本、推動經濟高質量發展的有效手段，應該積極推進和深化。特別是受新冠肺炎疫情影響，實體經濟面臨快速復工、最大程度釋放產能、實現全年發展目標的任務，推進天然氣直供和大用戶直購電有著更迫切的現實意義。

（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”ID:nyqbyj 作者：國家能源局山東監管辦黨組成員盧延國）

一、天然氣直供的概念與成因

天然氣直供，就是用戶直接向上游天然氣供應商購買天然氣用于生產或消費，不再轉售。就字面來說，“天然氣直供”最早見于2012年3月國家發展改革委下發的《關于規范城市管道天然氣和省內天然氣運輸價格管理的指導意見（征求意見稿）》。該意見稿提出：“鼓勵上游生產企業對城市燃氣公司和大用戶直供”。其實，就實踐層面，天然氣直供出現的更早。亦即2004年西氣東輸天然氣管線投運之初，國家就在其沿線規劃了10個燃氣發電廠，成為國內首批天然氣“直供用戶”。當然，由于氣源不足、氣價高等種種原因，其中大多數項目投產后運作不暢。

近年來，隨著天然氣市場規模的擴大，天然氣直供的話題再度變熱。如何加快推進天然氣利用，提高天然氣在一次能源消費中的比重，成為各地推動經濟高質量發展的自覺選擇。一是作為優質高效、綠色清潔的低碳能源，天然氣的自身屬性，決定了天然氣在治理大氣污染、應對氣候變化、推進能源消費革命中具有突出的比較優勢；二是我國天然氣資源進口逐漸開放，鼓勵社會資本進入，國際資源價格持續走低，供應量大幅增長可期，具備大規模利用的資源基礎優勢；三是經濟下行壓力加大，實體經濟用氣成本增加，理順和改革天然氣價格形成機制、降低包括天然氣在內的用能成本呼聲日隆；四是直供用戶的需求量大，具有較強的議價能力。

價格機制改革是天然氣體制改革的核心內容之一。通過直供，在用戶側增加競爭性，逐步探索建立天然氣價格市場化的形成機制，可以產生倒逼天然氣體制改革的強大動力，成為推進天然氣體制改革的一個突破口。為理順天然氣產業鏈各環節價格關系，2013年國家發展改革委下發《關于調整天然氣價格的通知》，翌年出臺《關于調整非居民用存量天然氣價格的通知》，2015年3月發布《關于規范城市管道天然氣和省內天然氣運輸價格管理的指導意見》，明確提出“鼓勵上游生產企業對城市燃氣公司和大用戶直供，減少中間環節，避免層層轉供，降低供氣成本”，放開直供用戶用氣門站價格，進行改革試點，同年4月1日起將存量氣和增量氣門站價格并軌，全面理順非居民用氣價格。2016年國家又相繼出臺《天然氣管道運輸價格管理辦法》《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》《關于配氣價格監管的指導意見》，要求中間銷售環節不得盈利，對管輸公司的盈利水平做了明確規定，“管住中間”初露端倪。“三桶油”及地方管網公司根據新的辦法進行監審定價后，管輸費大幅下降，城市燃氣公司的配氣費相應進行了調整。2017年6月，國家發展改革委、國家能源局等13部門出臺《加快推進天然氣利用的意見》（以下簡稱《意見》），明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”，用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑，減少中間環節，降低用氣成本。2018年5月國家發展改革委《關于理順居民用氣門站價格的通知》出臺，理順門站價格，居民、非居民基準門站價格統一，釋放降價紅利。至此，天然氣價格改革層層推進，促進天然氣直供的政策環境、外部形勢已然明朗。

二、各地天然氣直供的政策與現狀

以《意見》出臺為發端，地方政府紛紛制定相應的政策措施，天然氣直供步伐加快。自2017年以來，四川、安徽、山東等多地相繼出臺文件，明確支持對天然氣用戶實行直供服務。各地政策從大用戶準入、城燃企業關系、發文機構等幾個方面劃分，可分為：一是明確把用氣量作為大用戶準入門檻的，如廣東省的大用戶指燃氣電廠、分布式能源站、煉廠和年用氣量超過1億立方米的大工業用戶。山東省的文件中把大用戶界定為年用氣量超過5000萬立方米的工業集中區、清潔化集中采暖、熱電聯產用氣項目。二是沒有明確大用戶準入門檻的，如安徽、福建等。三是文件涉及直供用戶與城燃企業關系的，如山東（魯建城建字〔2019〕33號）明確：新建天然氣直供管道不應違背既定燃氣經營區域劃分（政府特許經營協議）。濟南市則規定：支持上游企業、城燃企業與大用戶合資建設直供管道，供氣路徑應符合燃氣規劃；鼓勵城燃企業開放已建管道并提供代輸服務，代輸價格按價格主管部門規定執行。較多的則對新增大用戶“鼓勵氣源企業、省管網經營企業、城燃企業以及大用戶合資建設直供管道”“鼓勵城燃企業開放已建管道并提供代輸服務”，充分考量了大用戶與城燃企業的關系以及城燃企業的相關利益。四是直接“繞過去”城燃企業，只講直供的。成都市規定，符合條件的由市經信部門統一操刀：對具備實施條件的，由企業向屬地能源管理部門提出申請，市經信委會商中石油、中石化等氣源供應單位安排直供，降低企業用氣價格，即不經過城燃企業，直接在氣源單位接管用氣。政策施行當年，成都全市直供天然氣工業大用戶已達到40家，直供價格在1.65～1.78元/立方米，遠遠低于加權平均轉供價格，年供應天然氣16.8億立方米，占工業用氣的58.54%。江蘇明確“堅持直供模式，降低用氣成本，供氣管網可以實現供氣的區域，各設區市不得在供應側和城鎮燃氣企業及大用戶等用戶側之間增加中間供氣輸配環節”“蘇南地區通過新建供氣通道或通過管道公平開放實現多氣源供應”。去年7月，江蘇國信儀征燃機熱電聯產天然氣直供管道建設項目獲批，新建天然氣管道16.5公里，設計輸量7.5億立方米/年。五是發文機關各不相同。有以省級政府名義下發的，如廣東省；有省級部門聯合下發的，如山東省，由住建廳、發改委聯合下發；福建省、重慶市則是分別由經信委、發改委單獨印發。從多地實踐看，直供明顯降低企業用氣成本。天然氣直供成為企業用戶繼直購電之后新的市場期待和推進天然氣價格市場化的新動力。

改革必然涉及利益調整。天然氣直供實質上就是天然氣產業鏈不同環節企業之間利益的一次調整和再分配，矛盾和問題也難以避免。拋開標準制定、經營時限與成本回收、模式選擇等問題且不論，目前最為突出的便是直供與政府特許經營權的沖突。從表面看，直供確實與城燃企業存在利益交叉，與現有政策、法規有一定沖突。毋庸置疑，特許經營制度實施以來，在加快城市燃氣基礎設施建設、規范運營管理方面的確發揮了積極作用，促進了城市燃氣市場的發展。但是，隨著全國天然氣利用規模的進一步擴大，特別是13部委《意見》的頒布，氣化區域和氣化率得到了同步提高，各類用戶的用氣需求逐漸釋放，而取得特許經營的城市燃氣企業，并不能全面、有效地滿足特許經營區域內各類用戶的多樣化需求，特許經營權限制了其他市場主體的進入，形成了壟斷經營，特許經營權不僅已經成為開展天然氣直供的體制障礙，也成為企業市場競爭力繼續提升的內在阻力，必須放到油氣體制改革總體框架中積極穩妥地解決。回顧我國40多年來的改革歷程，特別是民營經濟和其他經濟成分的發展，就是通過非激進性辦法，實行漸進式改革，充分兼顧各市場主體的利益，“小跑不停步”，最終實現改革的目標。

三、大用戶直購電的概念以及實踐探索

所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電大用戶之間通過直接交易的形式協定購電量和購電價格，然后委托電網企業將協議電量由發電企業輸配到終端購電大用戶，并另支付電網企業所承擔的輸配服務費用。由過去的“獨買獨賣”變成“多買多賣”，增加發、用雙方的選擇權。直購電是電力交易的一種重要表現形式和構建電力競爭市場結構的重要環節，對形成市場化的電價機制具有直接意義。“大用戶直購電”的稱謂已不能準確表達中長期交易框架下的市場主體間的交易關系，但考慮大用戶直購電的嬗變以及與天然氣直供比較的便利，本文仍以大用戶直購電稱之。

大用戶直購電的概念首度出現在2002年國務院印發的《電力體制改革方案》（即“5號文”）中。文件提出“開展發電企業向大用戶直接供電的試點工作，改變電網企業獨家購買電力的格局；在具備條件的地區，開展發電企業向較高電壓等級或較大用電量的用戶和配電網直接供電的試點工作。直供電量的價格由發電企業與用戶協商確定，并執行國家規定的輸配電價”。2015年頒布的《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（即“9號文”）指出，“在發電側和售電側開展有效競爭，培育獨立市場主體，著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局”，而售電側放開的主要內容之一就是放開用戶的選擇權，主要表現形式即是大用戶向發電企業購電。隨著售電側市場的進一步放開和相關機制的建立完善，特別是2016年12月國家發展改革委、國家能源局制定《電力中長期交易基本規則（暫行）》并頒布實施，推動了電力市場化交易，目前全國范圍內已經有33個電力交易中心，絕大多數已經實現了售電公司準入，被稱為“直購電”的電力用戶與發電企業直接交易，成為電力中長期交易的主要品種。自2017年起，各類統計資料中基本以市場化交易電量涵蓋直接交易。

2004年4月，國家電監會和國家發展改革委聯合印發了《電力用戶直接向發電企業購電試點的暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），明確了直購電試點工作的指導思想、目的和原則，大用戶直購電試點開始起步。當年9月，國家電監會宣布吉林炭素有限責任公司向吉林龍華熱電股份有限公司直接購電，標志著全國第一個直購電試點正式啟動。2006年11月，廣東電網公司、廣東國華粵電臺山發電有限公司及首批參加試點的臺山市化學制藥有限公司等6家大用戶簽訂了直購電試點合同。之后，多省區相繼開展了不同程度、不同規模和形式的直購電試點。湖北于2008年直接啟動了雙（多）邊交易，而起點較高的內蒙古直接進行了多邊交易市場的嘗試，并建立了成熟的模式。2009年6月，國家電監會、國家發展改革委、國家能源局共同出臺了《關于完善電力用戶與發電企業直接交易試點工作有關問題的通知》，對準入條件、試點內容以及購電價格構成、電量計量和結算等實際運行中的有關問題，作了進一步的細化完善。同年，經國家電監會、國家發展改革委、國家能源局批復，撫順鋁業與內蒙古伊敏電廠在全國率先進行跨省直接交易探索。

直購電在明顯降低實體經濟用電成本、實現多贏的同時，各地也出現一些不規范的操作，突出表現為變相電價優惠，導致直購電走形。為剎住各地變相降價之風，2007年9月國家發展改革委、財政部、電監會3部門聯合印發《關于進一步貫徹落實差別電價政策有關問題的通知》，要求各地立即停止執行各地自行出臺的對高耗能企業的優惠電價措施。2010年5月，針對部分省區自行實施優惠電價的現象，國家發展改革委、國家電監會和國家能源局聯合下發《關于清理對高耗能企業優惠電價等問題的通知》，要求清理各種形式的優惠電量交易，開展電力價格大檢查。對此，大部分省區取消了優惠電價。2010年后的兩三年間，除個別省外，全國大部分省份的大用戶直購電交易暫停。全國大用戶直購電交易進入低谷期。2010年當年全國大用戶直接交易電量僅為80.4億千瓦時，僅占全社會用電量的0.2%左右。

2013年5月，在直購電試點走過十個年頭后，迎來歷史性轉機：國家能源局宣布取消“電力用戶向發電企業直接購電試點”行政審批事項。2013、2014年全國大用戶直購電試點省份迅速增長到24個，除個別省市受電力基礎設施等限制，不適合試點外，其他所有省份均進行了試點，大用戶直購電席卷全國。以山東省為例。該省于2014年重啟直購電交易，當年安排交易電量100億千瓦時，2016年規模就達到680億千瓦時，降低企業用電成本達35億元，2019年直購電交易電量達1728億千瓦時，占全社會總用電量的28%。2016年，全國直接交易電量接近8000億千瓦時，約占社會用電量的16%，為用戶節約電費570億元。去年，全國市場化交易（直接交易是主要形式）電量突破2.3萬億千瓦時，占全社會用電量的30%左右，同比提高6%。