一、修訂《天然氣利用政策》的必要性
（一）天然氣已經成為實現“雙碳”目標的重要力量
2020年9月，我國提出“雙碳”目標，承諾“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。要實現“雙碳”目標，天然氣承擔著重要和關鍵性作用。一是“十三五”以來，天然氣在工業、建筑、交通、電力等多領域的應用持續擴大，年均消費增量270億立方米，年均增速11%。二是我國當前仍處于工業化后期，短期用能需求仍將持續增長，全球極端天氣與地緣事件頻發，風、光發電存在間歇性，減煤進程中仍需增氣，以平抑綠電供應的不穩定性。三是我國能源發展進入增量替代和存量替代并存的發展階段，包括天然氣在內的化石能源，已經成為保障能源安全的“壓艙石”，又是高比例新能源接入的新型電力系統下電力安全的“穩定器”。
（二）天然氣供需形勢發生較大轉變
“十三五”期間，隨著國內資源的大力開發和液化天然氣（LNG）、管道氣進口量的增加，我國天然氣供需形勢明顯好轉，多數時間呈現出供大于求的特征。根據有關權威機構的預測，預計2030年全國天然氣需求量超過5500億立方米，供應能力將達到6000億立方米。這也為擴大天然氣利用規模提供了堅實的資源基礎。
（三）實現天然氣行業高質量發展，需要加強對天然氣全產業鏈的監管
目前，我國天然氣市場化改革進入“深水區”，由于國內外天然氣產業體制機制的差異，我們沒有更多成熟的經驗可以遵循，在基礎設施公平開放、天然氣價格聯動、下游市場準入等方面仍未達到改革總體要求。因此，需要進一步完善相關政策來推動行業監管體系建設。
二、《天然氣利用政策（征求意見稿）》的修訂內容
與《天然氣利用政策（2012）》相比，《天然氣利用政策（征求意見稿）》主要在以下方面進行了調整和修訂，反映了國家對于天然氣發展的政策導向。
（一）首次提出“天然氣利用政策指導思想”
《天然氣利用政策（2012）》只提出了“基本原則和政策目標”，且政策目標是“提高天然氣在一次能源消費結構中的比重”。近年來，除了疫情期間，天然氣在一次能源消費中的占比持續提高。同時，“十三五”“十四五”期間，中央及國家有關部委圍繞“四個革命、一個合作”、加強產供產銷體系建設、建設新型能源體系、積極穩妥推進碳達峰碳中和以及保障能源安全等方面制訂了一系列重要的政策。此次發布的《天然氣利用政策（征求意見稿）》沒有再設定“提高天然氣消費占比”這一具體目標，而是提出了“天然氣利用政策的指導思想”，并涵蓋了以上內容。
（二）在天然氣利用領域中，將“城市燃氣”用戶調整為“城鎮燃氣”用戶
應該說，“十三五”以來，隨著我國農村“煤改氣”力度的加大，管道天然氣、LNG逐步延伸到城市以外的縣城、村鎮。住建部統計年鑒數據顯示，縣城燃氣普及率從2012年的68.5%上升至2022年的90%左右。天然氣應用領域的擴大，需要將城市部分以外的區域也納入進來。因此，將“城市燃氣”用戶調整為“城鎮燃氣”用戶。
（三）在天然氣利用順序中，調整的內容較多且幅度較大
1.新增6類用戶和用氣項目，集中在“優先類、允許類和限制類”
“優先類”新增：“4.已納入國家級規劃計劃，氣源已落實、氣價可承受地區嚴格按照‘以氣定改’已完成施工的農村‘煤改氣’清潔取暖項目；6.氣源落實、具有經濟可持續性的天然氣調峰電站項目；8.帶補燃的太陽能熱發電項目；12.油氣電氫綜合能源供應項目、在保障安全前提下的終端天然氣摻氫示范項目等天然氣利用新業態”。
“允許類”新增：“2.已納入國家級規劃計劃，氣源已落實、氣價可承受地區嚴格按照“以氣定改”實施的新增農村“煤改氣”清潔取暖項目”。
“限制類”新增：“1.除第一類第4項、第二類第2項以外的農村“煤改氣”清潔取暖項目”。
從以上6個新增用戶和項目，我們可以看出以下特點：一是新增4類用戶集中在“優先類”，說明政府有關部門希望加大天然氣應用的力度；二是新增用氣項目中有3個是涉及農村“煤改氣”的清潔取暖項目且都作為“城鎮燃氣”用戶，說明政府將保障清潔取暖用氣視為重要的“民生工程”，高度重視，只是在存量和增量方面利用順序有所側重和區別，既要保障存量農村“煤改氣”的氣源供應和發展，也要適度發展增量部分，而對于氣源無法保障、價格又無法承受的農村“煤改氣”，則限制發展；三是2021年至2022年，國務院、國家發展改革委、國家能源局先后出臺了《2030年前碳達峰行動方案的通知》《“十四五”可再生能源規劃》《“十四五”現代能源體系規劃》，要求“因地制宜建設天然氣調峰電站和發展儲熱型太陽能熱發電”，“在新能源資源富集地區合理布局一批天然氣調峰電站”。天然氣發電具有效率高、運行靈活、啟停速度快、建設周期短、占地面積少等特點，天然氣調峰電站是構建新型電力系統的重要組成部分。因此，新增2個天然氣發電項目都屬于“優先類”；四是“十四五”以來，以部分石油央企為代表的能源企業提出加快向“油氣熱電氫”綜合性能源轉型，下游城市燃氣企業也在終端開展天然氣管道摻氫和氫能終端使用場景的嘗試。因此，新增“優先類”的第12項聚焦于天然氣利用新業態。
2.刪除、調整5個與現有能源產業政策不相符或者發展不及預期的用戶和用氣項目
刪除了《天然氣利用政策（2012）》“優先類”中的“5.燃氣空調；10.城鎮中具有應急和調峰功能的天然氣儲存設施；11.煤層氣（煤礦瓦斯）發電項目”和“允許類”中的“8.用于調峰和儲備的小型天然氣液化設施”。
調整了發展天然氣汽車的有關內容。《天然氣利用政策（2012）》）中提出優先發展天然氣汽車（尤其是雙燃料及液化天然氣汽車），包括城市公交車、出租車、物流配送車、載客汽車、環衛車和載貨汽車等以天然氣為燃料的運輸車輛。《天然氣利用政策（征求意見稿）》中“優先類”中，明確僅包括“以液化天然氣為燃料的載貨卡車、城際載客汽車等運輸車輛”，說明主管部門并不支持天然氣汽車的大規模用氣。
調整了水運領域發展天然氣的內容。《天然氣利用政策（2012）》）中提出優先發展“在內河、湖泊和沿海航運的以天然氣（尤其是液化天然氣）為燃料的運輸船舶（含雙燃料和單一天然氣燃料運輸船舶）”。《天然氣利用政策（征求意見稿）》則提出優先發展“遠洋運輸、工程、公務船舶以及開發、利用和保護海洋的海洋工程裝備（含雙燃料和單一液化天然氣燃料），在內河、湖泊、沿海以液化天然氣為單一燃料的運輸、工程、公務船舶及裝備”。近年來我國遠洋運輸能力增強且海工實力顯著提升，海洋產業的發展將會提速，對于清潔能源的需求將會增加，在這些領域原來多使用汽油、柴油，未來將是實施天然氣替代的重點領域之一。
3.減少“禁止類”項目
《天然氣利用政策（征求意見稿）》將《天然氣利用政策（2012）》中的“禁止類”中的“1.陜、蒙、晉、皖等13個大型煤炭基地所在地區建設基荷燃氣發電項目〔煤層氣（煤礦瓦斯）發電項目除外〕；2.新建或擴建以天然氣為原料生產甲醇及甲醇生產下游產品裝置；3.以天然氣代煤制甲醇項目”提升到“限制類”中，“禁止類”中只保留一項“天然氣常壓間歇轉化工藝制合成氨”。這一變化顯示政府主管部門仍然試圖盡可能擴大天然氣的使用領域。
（四）注重供需平衡、安全保供和基礎設施建設，加大行業監管力度
1.對天然氣行業安全平穩運行的管理始終不放松
無論是在天然氣供不應求還是供應寬松的情況下，國家能源主管部門始終重視天然氣行業的安全平穩運行管理工作，體現在保障措施中的“做好供需平衡”，要求“各省（區、市）發展改革委、能源局要根據天然氣資源落實和地區管網、儲氣能力規劃建設等情況，結合節能減排目標，按照天然氣利用優先順序，認真做好天然氣利用工作，加強需求側管理，優化用氣結構，有序發展增量用戶，加強市場建設，提高資源配置效率”。
在保障措施“安全穩定保供”中，《天然氣利用政策（征求意見稿）》要求“城鎮燃氣企業以及其他直供直購用戶與上游供應商應簽訂購銷合同并按合同供用氣。各級地方政府要切實承擔民生保供主體責任，各地、各供應企業應緊密結合本地區、本企業實際情況，組織制定供需緊張情況下的應急保供預案，確保民生用氣持續安全穩定供應”。
這些擬出臺的措施充分說明國家對天然氣行業安全平穩運行管理工作的重視。
2.進一步強調加快基礎設施建設對天然氣利用的保障作用
盡管過去幾年我國已經在天然氣管道建設、儲氣調峰方面取得了明顯的進展，但是仍無法跟上加快天然氣利用的步伐。因此，在“加快基礎設施建設”中，要求“加強基礎設施互聯互通和公平開放，加快完善天然氣‘全國一張網’，提升調運靈活性。上游供氣企業、國家管網集團、城鎮燃氣企業、地方政府要嚴格履行儲氣責任，加快儲氣設施投資建設，加快完善儲氣調峰輔助服務市場機制，支持儲氣設施自建合建、合資合作以及儲氣設施租賃、儲氣調峰服務購買等方式，‘四方協同’履行儲氣責任”。
3.從整個天然氣產業鏈的高度來加強行業監管
要想做好“天然氣利用”這篇文章，如何開展監管工作至關重要。行業監管也不能把眼光僅僅放在下游市場上，應該從全產業鏈的角度實施監管。與《天然氣利用政策（2012）》相比，《天然氣利用政策（征求意見稿）》在行業監管方面的要求更為全面，體現在：上游供氣企業“要落實價格政策，統籌考慮氣源結構、供氣成本、市場供需等，合理確定天然氣門站批發價格水平；地方政府要考核和監督城鎮燃氣企業落實《城鎮燃氣管理條例》要求，向燃氣用戶持續、穩定、安全供應符合國家質量標準的燃氣；要規范城燃企業準入門檻，促進城燃企業兼并重組，整合優化；加強基礎設施公平開放監管，促進天然氣市場有序競爭和資源安全供應，壓縮管輸及配氣層級，鼓勵天然氣直供直銷”。最為關鍵的是，《天然氣利用政策（征求意見稿）》還要求進一步完善價格機制，落實好上半年國家價格主管部門制定的價格聯動機制政策，要求有關方面指導各地建立健全能漲能降、靈活反映供需變化的終端銷售價格形成機制，更好保障天然氣安全穩定供應。
