1 天然氣行業的特點及對其進行監管的必要性
天然氣產業鏈的各個環節有著不同的產業組織特征：其勘探開發環節屬于投資及風險巨大、技術要求較高的領域，但除了自身的技術和資金條件外，企業沒有進入該領域的其他障礙，因此，該領域應該是一個可以通過礦權制度的安排來實現自由競爭的領域；而天然氣的中下游領域，即天然氣的運輸和配送領域卻是網絡依賴性領域，輸配管網系統是連接氣源和終端市場的橋梁，任何天然氣供應商進入市場的唯一途經都是通過管網。管網是天然氣市場的物理載體，沒有管網連接的市場只是“潛在市場”，而非現實市場。這類系統只有達到一定的規模，才能獲得經濟和環境效益；并且，管網運輸的經濟效益要高于專管或單線運輸。因此，管網系統屬于自然壟斷領域，也就是說，企業進入該領域，除了自身資金和技術條件外，還存在著自然壟斷所形成的進入壁壘。
天然氣行業的這一特性決定了如果不能妥善處理氣源供應的競爭與輸配系統自然壟斷之間的關系，則可能會出現兩種傾向：一是由于基礎設施的被壟斷，特別是被同時擁有天然氣商品和管網設施兩種資源的企業所壟斷，將遏制多元氣源的進入和競爭，既保證供應，又使市場效率低下；二是為了不受制于既有的管網擁有者，有實力的天然氣供應商將會投資自建連接終端市場的渠道，從而導致盲目重復建設，不僅會失去規模經濟效益，而且會帶來安全和環境隱患。
因此，促使天然氣市場健康發展的關鍵在于必須按照以下原則處理天然氣產業鏈中競爭領域和自然壟斷領域之間的關系，即：放開非自然壟斷的上游領域以及終端市場，充分發揮市場競爭機制在這兩個領域中配置資源的作用：而在中下游自然壟斷領域授予經營者壟斷權，但必須通過政府的公平、透明、獨立的監管來替代市場機制發揮調節作用。它所需要的重要制度安排主要包括三個方面：管道的第三方準入政策；市場化的價格形成機制；合理的項目結構安排。
2 管網公開準入機制及其監管
2.1 管網公開準入機制
管網公開準入機制是這樣一套制度安排：它能夠保證任何有資質經營天然氣業務的企業只要與運輸管網系統的經營者簽訂了運輸合同(或者即使是沒有事先的合同，只要輸配系統有閑置的運輸能力)，就能夠公平地進入管網，并在其合同規定的任何收(交)貨點提交(提取)天然氣商品。在這個管網內，所有氣源接入點及終端市場連接點之間都是互連互通的，不存在阻礙天然氣商品流通的任何障礙。
2.2 公開準入機制的主要內容
建立管網的公開準入機制需要做出的關鍵性制度安排是：
(1)定義資格用戶，并允許其自行選擇天然氣供應商
終端市場的放開能夠促進管網公開準入機制的形成，如果沒有能夠自由選擇供應商的用戶，管網就沒有必要打破獨家經營的格局，因為不存在第三方使用管網服務的需要：而另一方面，管網公開準入機制的引入也為終端市場的開放創造了條件，因為只有管網開放了，終端用戶自由選擇的供應商才有可能向用戶供氣。因此，兩者是相輔相成的關系。
但考慮到管網的自然壟斷屬性及其運行的安全性，特別是考慮到管網投資者所承擔的投資風險需要得到合理的回報，以鼓勵該領域的投資，終端市場的開放應該是逐步的、漸進的。已經或正在建立統一天然氣市場的國家的經驗表明，定義資格用戶，并允許其自行選擇天然氣供應商，是逐步放開終端用戶市場，也是逐步構建統一的天然氣市場的較為成功的手段。所謂資格用戶是指有權利自由選擇供應商的用戶。在天然氣終端市場沒有放開之前，所有用戶享受的都是捆綁式服務，即用戶在購買天然氣商品的同時，也購買了運輸(配送)商品的服務：在這種商業安排下，用戶只能從運輸(配送)商處購買天然氣，沒有選擇天然氣商品供應商的權力。隨著市場的放開，一些大用戶被準許自由選擇天然氣商品的供應商，同時，他們還需要從天然氣管輸商處購買運輸服務，以運輸其自由采購到的天然氣。即購買天然氣商品和天然氣運輸服務被分離為兩種商業行為。除了將某些用氣量很大的特定用戶(如電廠及以天然氣為原料或燃料的工業用戶)定義為資格用戶外，國外一般以年消費量的多少(即設定消費量“門檻”)來定義資格用戶。資格用戶消費量“門檻”的高低是衡量天然氣市場開放程度的重要標志，也就是說天然氣市場的開放度可以通過提高或降低消費量“門檻”來控制。
我國目前已經規定了電廠及以天然氣為原料或燃料的工業用戶可以直接從天然氣供應商處購買天然氣，即這些用戶已經被定義為資格用戶，并且這些用戶的供氣基本上是由專用管道實現的。根據華東地區氣源多元化的格局正在形成的實際情況，應該考慮逐步放寬除上述特定用戶以外的其他工業或商業用戶自由選擇供應商的限制，以鼓勵天然氣供應商之間的競爭。
資格用戶的消費量“門檻”可以根據市場開放程度來測算，即：首先確定允許自由選擇供應商供應的天然氣在該地區天然氣消費總量中的比例(即確定市場開放程度)；再根據該比例測算允許自由供應的天然氣量；最后根據該地區天然氣用戶的消費特點確定資格用戶的最低消費量“門檻”。根據市場開放的要求，自由供應量占消費總量的比例可以逐步提高，而據此測算出的資格用戶的消費量“門檻”將隨之逐步降低，直至全部用戶都可以自由選擇供應商。
(2)管網與氣源供應相分離
如前所述，運輸管網屬于壟斷性基礎設施，如果管網系統為天然氣供應商所有，并由其壟斷經營，則其因同時擁有天然氣商品及其市場載體，完全有能力(為了與其他企業競爭，當然也有動機)利用自身的市場優勢地位，設置障礙，限制不擁有基礎設施的競爭者進入其管網或者拒絕向不擁有基礎設施的競爭者提供非歧視性的運輸服務。為了避免這種情況的發生，一般都要求運輸商與供應商不能混業經營。
運輸業務與供應業務分離的方式大體有兩種，分別代表了不同的分離程度：
一是財務和管理上的分離，即要求運輸和供應一體化經營的公司必須將其運輸業務組成獨立的業務板塊，與其他業務分開管理，單獨進行會計核算，并有獨立的報表;
二是將運輸業務或供氣業務剝離，即將運輸業務(或供氣業務)從一體化天然氣公司中剝離出來，成立獨立的法人，進行經營。
(3)第三方準入的強制性規定
防止獲得自然壟斷領域壟斷經營權的企業濫用市場優勢地位的另一重要制度安排是：在授予該企業壟斷經營權的同時要求其執行第三方準入的強制性規定。國外一般采取發放許可證的辦法授予企業壟斷經營權。許可證不僅規定了企業被授權的范圍、期限等，還規定了獲得壟斷經營權的企業所必須遵守的行為準則和經營規范，其中，最為主要的條款之一是第三方準入的強制性規定，即規定運輸管網經營者必須向任何與之簽訂了運輸合同的天然氣供應商或用戶提供合同規定的運輸服務：或者即使是沒有事先的合同，只要輸配系統有閑置的運輸能力，運輸管網經營者也必須向任何有要求的天然氣供應商或用戶提供運輸服務。需要注意的是，該條款是強制性的，同時它強調的不僅是市場準入，而且是無歧視的市場準入。
由于管網投資額極大。回收期一般都較長，大部分國家采取了由國家投資或由國家與私人共同投資的發展模式。如果要采取商業運作的模式，則會給予投資者一定的優惠，其中，主要的一條是在管網建設及其投產以后的一定期限內，不要求履行第三方準入的強制性條款：或者不要求一體化天然氣公司將運輸業務與供應業務的分開。豁免期的長短取決于管道投資的大小，也取決于天然氣基礎設施完善的程度，一般由監管機構在聽取管道投資者的意見后決定，并在許可證條款中載明。
3 價格監管機制
價格監管是天然氣行業經濟監管的又一項重要內容。目前，我國天然氣行業也有價格監管，但在2006年9月份以前沿用的仍然是改革開放初期的老辦法，即雙軌制。2006年9月雖然對天然氣定價機制進行了改革，但改革的重點是取消天然氣出廠價的雙軌制，這與構建自然壟斷行業現代監管框架所應建立的價格監管機制有著本質的差別。
在自然壟斷行業現代監管框架中，對價格的監管主要體現在對自然壟斷領域所提供的商品或服務的監管，具體到天然氣行業，就是對管輸費的監管。
3.1 對管輸費的監管
對管輸價格監管的目的在于：一是防止壟斷者利用壟斷權力獲取超額利潤，損害消費者利益；二是協調天然氣上游和下游的利益關系，在考慮消費者最大承受能力的情況下保證上下游都可能得到合理投資回報：三是同其他可替代燃料相比維持一個有競爭力的價格以有利于天然氣市場的進一步開拓。
(1)兩種不同的定價機制及其監管方式
天然氣管道運輸費的構成應該包括建設和運營成本，以及合理的利潤(根據北美天然氣市場的經驗，其天然氣運輸管道的合理利潤率最高不超過12％，一般是11％)，且成本應該是經過監管機構認可的。因此，第一種方法是成本加合理利潤的定價方法。但由于成本的監管是非常困難的事情，調整費率是一個高成本和高對抗性的過程，因此，目前，英國等國已經或傾向于采取一種新的基于業績的監管方法，即監管機構在考慮了基礎設施擴建和資本設備更新投資的前提下，通過與經營者協商確定基準費率，并在一定的期限內(通常是5年)，將該收費基準與每年的指數因子掛鉤，該指數因子為零售或消費物價(RPI)減去一個X值。X表示監管機構對經營者在該段時期內每年所應達到的生產效率的估計。這種方法可以控制未來特定時期的收費水平，且包含了鼓勵提高效率的激勵機制，但這種方法要有較成熟的天然氣市場和監管制度作支撐。
鑒于我國天然氣基礎設施建設剛剛起步，政策目標應該是鼓勵該領域的投資：同時由于我國天然氣市場的開發也處于初期階段，天然氣的運輸量會有一個相對不穩定的時期，因此，目前，可采取成本加合理利潤的方法確定管輸費率，監管機構主要要對成本和回報率進行監管。俟天然氣市場發育相對成熟，特別是基礎設施較為完善以后。可以采取基于業績的監管辦法。
(2)運輸費率的設計原則
運輸費率的設計，應該以實現以下三個目標為原則：一是反映合理的服務成本，以維護消費者的利益：二是反映提供服務的成本結構，以確保各類用戶之間不存在交叉補貼：三是允許運輸公司收回其建設和運營成本，并獲得適當的和可靠的投資回報。為此，在費率設計過程中，要注重實現生產效率和分配效率。即，收費應該刺激管道系統運輸能力得到最大
的利用(生產效率)；同時，還應最大限度地滿足那些在天然氣使用的高峰期需要運輸能力的用戶的需求(分配效率)。此外，由于管道的資本密集型特點非常突出，運輸成本中絕大部分是固定成本：并且由于在其他因素相同的情況下，管道直徑和壓力等級越大(即管道運輸能力越大)，運輸距離越遠，則天然氣運輸成本將越高，管道用戶支付的費用應該越高，因此，在確定費率時需要根據所提供服務的成本結構，制定分類用戶價格以及分時段用氣價格，以充分反映管道運輸的上述特點。
(3)確定服務成本的方法
根據國外天然氣市場的成功經驗，服務成本分析法是實現費率設計目標的有效方法，該方法有以下步驟：
①計算服務總成本：服務總成本即“成本基數”，它反映了運輸公司所要求的運營(提供運輸服務和相關儲存服務)收入。典型的服務成本基數包括：投資回報、折舊、稅收及運營和維護成本。
②將成本分解到相應的各種非捆綁式服務中去，即將成本分解到生產、運輸和儲存等功能性服務中。通常要為每一項功能確定一個單獨的服務成本。
③將成本分類為固定成本和可變成本。固定成本包括工資、管理費用和與投資相關的成本，如設備投資、折舊、利息、投資回報和相應的所得稅。可變成本基本上直接隨設施利用率或能力利用率而變化。
④以所使用的運輸能力為依據，在各類用戶中分攤成本。為了達到經濟性效率，一般是把固定成本分攤到運輸能力中去，可變成本分攤到運輸的商品中去。
⑤根據已分攤的成本制定價格。即：按照公里數或地區、季節、負荷系數、、輸送量和長期邊際成本對成本進行進一步的分配。
3.2 價格監管的主要手段
(1)實行項目建設和擴建的審批制度
對天然氣的價格監管實際上從運輸管道的建設就開始了，這是因為：第一，長輸管道建設投資的規模和融資方式決定了其運營的固定成本，因此，監管機構必須掌握這些情況，才能對基于成本的監管作出準確的決策：第二。為了避免用戶將要承擔由于重復建設或不必要的擴建而增加的成本，監管機構有必要控制管道的新建或擴建。因此，由監管機構對管道建設的經濟性進行必要的審批是價格監管的主要內容和手段之一。在這個問題上，政府主管部門與監管機構的職責劃分是：前者制定新建或擴建管道項目的審批原則、確定影響全局的新建管道項目的立項：后者從經濟性的角度對新建或擴建管道項目進行審批。
(2)以許可證條款規定經營者的定價行為
為便于價格監管，監管機構在對天然氣運輸企業頒發的經營許可證中應明確規定費率計算方法，以及經營者對這種定價機制所應承擔的責任和義務，包括為了使監管機構能夠更好地了解運輸成本構成情況，經營者必須承擔向監管機構公開其有關財務狀況的義務。
(3)價格變動公告及聽證
對于任何收費的變動，只要監管機構認為有必要，即可舉行聽證會，按法定程序決定收費變動與否，并公布價格變動公告，以闡明收費變動的原因，并按照合法的程序決定收費變動與否。
(4)仲裁
由監管機構受理利益相關人就價格問題提出的申訴，并依法作出裁決。
3.3 對上游氣價的監管
按照現代監管原則，在有多家生產商參與天然氣生產、開發時，上游氣價是由市場決定的，監管機構不必干預。
但在我國，對上游氣價的監管還是必要的，這是由我國目前天然氣上游的市場結構所決定的。由于我國氣源供應市場是壟斷的(中石油在我國天然氣生產中所占的份額接近70％)，即使在某個局部市場上有多氣源的存在，也仍然是以某個氣源為主，其他氣源僅作為補充的格局，并且在短期內這種情況將不會有根本性的改變。因此，需要對上游氣價進行適當的監管，其目的在于：一是遏制供氣領域的壟斷，以保證用戶的利益：二是使開發成本較高的供應商有降低成本的動力：三是使不同的供應商在成本合理的前提下有大致相同的贏利水平，以促進不同氣源的投資。
具體監管方法是對天然氣上游出廠價實行政府指導價，指導價有兩種形式：一是基準價+一定的浮動幅度：二是最高限價。指導價可由監管機構利益相關人代表及有關專家按照使投資者能夠收回正常投資成本并取得合理投資回報的原則，并參考與其他競爭性燃料的性、價比關系確定。而具體氣價則可通過供氣方和用氣方談判決定，
當天然氣市場中不同氣源已經形成充分競爭時，只有將根據與其他競爭性燃料的性、價比關系確定的燃燒器處的天然氣價格，減去管輸和配送費反推而確定的天然氣出廠價才具有市場競爭力，因此，政府或監管機構應根據市場發育情況，及時放開天然氣出廠價，由市場去調節天然氣上游價格，最終建立市場調節與政府監管相結合的價格形成機制。這時，中央政府的價格主管部門只負責定價機制和監管原則的制定和解釋，而監管機構對上游氣價只負責以下兩項工作：一是受理有關價格爭議的仲裁：二是接受有關項目建設和經營單位的天然氣價格申報備案，以便于了解市場情況。
4 天然氣行業長距離運輸和配氣領域的監管機構
上述天然氣行業的經濟監管事務必須由一個執行主體來承擔，與我國現行的由政府部門直接進行行業管理的體制不同的是，目前，國際上一般都傾向于由獨立的監管機構來執行對行業的監管職能。
4.1 將政策制定職能和政策執行職能相分離
將政策制定職能和政策執行職能相分離，在政府部門之外設立相對獨立的監管機構來規范行業的發展已在許多國家實施。具體來說，政府政策制定部門的主要職能是：制定行業發展戰略、市場準入規則、稅收政策：確定天然氣產品及相關服務的定價原則；制定與產品和服務的質量以及安全、環境、資源合理利用等有關的政府管制法律法規。而監管機構的政策執行職能主要是：根據既定的行業發展目標和政策以及監管的法律法規，制定具體的規定和標準并監督執行。這種監管思路體現了“分權”和“制衡”的思想，同時也是強化政府監管職能的需要。因為政策執行是一項技術性很強的工作，既需要對政策的準確把握，又需要有豐富的實務工作經驗，還需要對本行業有深入的了解，因此，應該由專門的監管人員來從事，這將有利于提高執行政策的效率和行政水平。此外，監管事務需要很多人來承擔，而囿于財政負擔，政府機構不可能有那么多的編制，而監管機構是準政府機構，它不屬于政府序列，不依靠財政預算支付運行經費：又具有在其職能范圍內執法的權力。
4.2 上下游分設監管機構
如上所述，天然氣行業由于其上下游有著不同的產業組織特征，需要不同的監管方法，因此，一般而言，行業的監管機構是分上下游分設的：上游的勘探開發領域與石油有著相似的生產流程和生產組織，并且國家在這兩個領域里的監管目標是相同的，既除了確保環境、安全等方面的公眾利益外，主要是保證國家作為資源所有者的利益，國家對這兩個領域的監管內容和手段基本上也是一樣的，因此。天然氣行業的上游領域與石油行業的上游領域可以由同一個監管機構監管。而天然氣行業的中游(長距離運輸)和下游領域(城市配氣領域)是自然壟斷領域，政府對這兩個領域監管的目標都是要維護該領域的市場秩序，以防止在自然壟斷領域中占優勢地業濫用市場權力的情況產生，因此，可以在天下游合并設立一個監管機構來承擔對這兩個經濟監管職能。
4.3 經濟監管的職責
為了履行經濟監管職能，監管機構的具體職責主要是：
(1)審批管道新建和擴建項目
為確保項目的經濟規模性，避免重復建設，為評估項目的資本成本，確定回報率，監管機構將對新建(擴建)項目進行經濟性評估，并確定是否給予項目新建(擴建)的授權。
(2)審批管輸和配氣服務的費率
(3)審批管網系統準入和服務質量條款
(4)審批運輸和配氣企業的《行為規范》
《行為規范》是當具有壟斷性的運輸和配送設施的擁有者和經營者在與從事天然氣行業其他領域業務的企業發生業務關系時，前者的經營行為所必須遵守的規則，其目的在于防止濫用壟斷權力的情況發生。《行為規范》由被監管企業依照監管機構所制定的樣本，并根據自身的實際情況制定，并在監管機構批準后執行。
(5)就跨國界管道的有關問題與鄰國的有關部門進行國際磋商。
(6)在監管機構權限范圍內。監督被監管企業遵守所有的法律法規，并對違法者進行適當的處罰。
(7)監督并向主管部門匯報天然氣市場的發展情況。
4.4 監管機構的經費來源
目前，國際上的做法有三種：一是將監管視為監管機構向被監管企業提供的一種“服務”，被監管企業要向這種服務的提供者——監管機構付費：二是按照預定的標準，對行業的經營活動(如按運輸管道的運輸量)征普通稅，用于維持監管機構運行經費：三是按照預定的比例，采取服務收費和對行業經營活動征稅相結合的復合模式。監管機構的預算審批和使用以及收費標準和行為，由相關法律作出規定。上述方法一方面是為了減輕財政負擔：另一方面也是為了保證監管機構決策的獨立性，避免由于監管機構與政府之間的資金制約關系而使其決策受到干擾，同時，由法律規定監管機構經費的確定方式，也能遏制監管機構可能發生的亂收費和尋租行為。
需要指出的是：現代監管必須以相關的法律法規作為依據，以保證監管政策的透明性、穩定性和公平性。
目前，我國還沒有對天然氣運輸和配氣領域實施系統的經濟監管，這嚴重地制約了我國天然氣行業的迅速發展。因此，需要研究并參照國際先進經驗。盡快建立現代化的行業監管組織和法律體系，為天然氣行業的健康、有序、快速發展，奠定良好的制度基礎。
