國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局日前發(fā)布《中國反壟斷年度執(zhí)法報告（2020）》（下稱《報告》）稱，“十三五”時期反壟斷工作取得重大成就，統(tǒng)一權(quán)威高效的反壟斷執(zhí)法體制初步建立，反壟斷法律體系更加完善，執(zhí)法成效更加顯著。其中，2020年共辦理結(jié)案壟斷案件109 件，涉及濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的壟斷案例67起，在結(jié)案壟斷案件中占比高達(dá)61%。具體到石油天然氣行業(yè)，《報告》指出，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為主要體現(xiàn)在下游供應(yīng)環(huán)節(jié)，地方保護(hù)主義明顯。尤其是在城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)，被查辦的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為較多。
多位業(yè)內(nèi)人士對記者表示，在實際運行中，城鎮(zhèn)燃?xì)忸I(lǐng)域濫用行政權(quán)力的行為屢有發(fā)生，影響市場開放和公平的同時，嚴(yán)重影響了天然氣行業(yè)的健康發(fā)展，亟需引起各方重視并加以解決。
（文丨本報記者 李玲）
行政權(quán)力濫用現(xiàn)象頻現(xiàn)
針對燃?xì)忸I(lǐng)域濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，《報告》列舉了幾起典型案例。
比如，黑龍江省雙鴨山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局以《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》的形式，限定建設(shè)開發(fā)單位只能與燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)簽訂協(xié)議，由燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)對管道燃?xì)馊霊舭惭b工程進(jìn)行設(shè)計、安裝，剝奪了建設(shè)開發(fā)單位自主選擇燃?xì)夤こ贪惭b企業(yè)的權(quán)利，以及其他具有燃?xì)夤こ贪惭b資質(zhì)企業(yè)的公平競爭權(quán)，排除和限制了相關(guān)市場的競爭。
國家市場監(jiān)督管理總局在《報告》中指出，上述行為違反了《反壟斷法》第32條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”的規(guī)定，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。
又比如，北京市房山區(qū)燃?xì)忾_發(fā)中心在開展燃?xì)忭椖繄笱b審批過程中，以直接委托、指定等形式，要求開發(fā)單位簽訂由房山區(qū)燃?xì)忾_發(fā)中心提供的制式合同，限定開發(fā)單位選擇房山區(qū)燃?xì)忾_發(fā)中心下屬企業(yè)從事施工建設(shè)。
《報告》稱，某些行政保護(hù)行為比較隱蔽，但產(chǎn)生的效果與濫用行政權(quán)力排除、限制競爭相似。
“現(xiàn)在小區(qū)紅線以內(nèi)的管道施工、設(shè)備安裝市場是放開的，不再像以前那樣由燃?xì)馄髽I(yè)壟斷，燃?xì)馄髽I(yè)獲得的只是紅線以外的市政管道特許經(jīng)營權(quán)。但一些地方政府會指定獲得特許經(jīng)營權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營，這種情況目前比較多。”陽光時代律師事務(wù)所合伙人陳新松對記者表示，“還有一些地方，政府為了加強(qiáng)管理，提高集中度，要求一個地區(qū)只能由一家液化石油氣企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，這種情況下，地方政府也直接違反了《反壟斷法》。”
政企之間存在利益捆綁
《報告》分析指出，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的實施主體主要為市、縣（區(qū)）級行政機(jī)關(guān)：一方面由于部分地區(qū)政企不分、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等問題仍然存在；另一方面由于部分地方政府仍然存在地方保護(hù)的傳統(tǒng)思維，沒有處理好競爭政策與其他政策的關(guān)系，容易以政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)市場“無形之手”，妨礙市場公平競爭。
“這幾年我國針對壟斷行為的調(diào)查很嚴(yán)格，像燃?xì)馄髽I(yè)濫用市場支配地位，地方政府濫用行政權(quán)力排除、限制競爭等類似情況，遭受處罰的比較多。事實上，很多燃?xì)馄髽I(yè)、地方政府一直以來都這么干，他們已經(jīng)習(xí)慣了。在國家開始規(guī)范和嚴(yán)厲整肅這種行為后，他們短期內(nèi)沒能轉(zhuǎn)變固有觀念，實際上就違反了《反壟斷法》。”安徽安泰達(dá)律師事務(wù)所律師丁天進(jìn)說。
在陳新松看來，這種現(xiàn)象之所以多發(fā)，原因是多方面的。“從安全角度考慮，政府指定企業(yè)的本意可能是希望安全更可控一些，也更容易監(jiān)管。但在我看來，推行市場化競爭與加強(qiáng)安全管理之間并不矛盾，并不是說只有一家來經(jīng)營，安全上就更可控。市場化競爭之后，主要還是政府要加強(qiáng)安全監(jiān)管，這才是最重要的因素。簡單地讓市場由一家來做，不要競爭，我認(rèn)為在某種意義上是一種‘懶政’，對其他市場主體和消費者來說都是一種傷害。另一個原因就是，地方政府傳統(tǒng)的慣性思維沒有扭轉(zhuǎn)，沒有把握《反壟斷法》下新的背景。”
此外，多位受訪者對記者表示，這種現(xiàn)象背后有時還涉及企業(yè)與政府間的利益捆綁。“很多城燃企業(yè)本身是由市國資委或縣國資委控股的，企業(yè)和政府之間都是利益相關(guān)方，在做決策時難免會有傾斜。”丁天進(jìn)指出。
《報告》也一針見血地指出，“擁有特許經(jīng)營權(quán)的城燃企業(yè)為在土地、規(guī)劃、定價等方面獲得更大的話語權(quán)，往往通過與當(dāng)?shù)卣蓹?quán)合作的方式，實現(xiàn)了利益捆綁。而政府為了增加收入，提升對城市燃?xì)獾目刂茩?quán)，對燃?xì)馄髽I(yè)的規(guī)劃和監(jiān)管等存在一定的傾向，實際上形成了對特定企業(yè)的行政保護(hù)。”
相關(guān)主體維權(quán)意識淡薄
濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，擾亂了市場公平競爭，侵害了其他市場主體的合法權(quán)利，長遠(yuǎn)看對行業(yè)有百害而無一利。對此，多位受訪者建議，一方面政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范自身行為；另一方面，相關(guān)主體也應(yīng)積極通過合法途徑維護(hù)自身權(quán)益。
陳新松指出：“現(xiàn)在國家專門出臺了《公平競爭審查制度實施細(xì)則》，要求類似授予特許經(jīng)營權(quán)等行政文件出臺時，都要在政府內(nèi)部做公平競爭的審查，以確定文件有沒有排除競爭以及行政壟斷行為。這都是政府內(nèi)部自我糾正、預(yù)防相關(guān)違法行為的機(jī)制和措施。另外，從市場主體的角度講，如果把權(quán)利都授予一家，肯定損害了其他市場主體的公平競爭權(quán)，其他市場主體也要積極維護(hù)自己的權(quán)益，包括去相關(guān)部門投訴、舉報或者提起訴訟，這都是維權(quán)的方式。”
“現(xiàn)在城燃領(lǐng)域關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的矛盾糾紛多，也在一定程度上說明市場主體依法維權(quán)的意識提高了。以前遇到這種情況更多的是默不作聲，現(xiàn)在市場主體敢于依法維權(quán)，甚至跟政府提起行政訴訟，都是市場主體法律意識提高的表現(xiàn)。”陳新松說，“其實很多問題的出現(xiàn)都與政府部門脫不了干系，尤其是地方政府更換領(lǐng)導(dǎo)班子后，通常特許經(jīng)營權(quán)問題方面就會產(chǎn)生新的爭議和矛盾，這往往都是由于地方政府沒有依法行政、亂作為導(dǎo)致的。地方政府需要進(jìn)一步規(guī)范自身行為。”
評論丨斬斷政企捆綁的利益鏈
文丨本報評論員
行政力量，本該是市場公平公正的守護(hù)者，如今卻成了燃?xì)馄髽I(yè)壟斷經(jīng)營的“保護(hù)傘”，這種現(xiàn)象實在不應(yīng)該出現(xiàn)，必須予以打擊。
符合條件的主體均可進(jìn)入市場、參與公平競爭，這是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的壟斷行為，違背了最基本的經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律，為世界各地法律所不容。我國也出臺了《反壟斷法》，對這種行為作出了嚴(yán)厲處罰規(guī)定。但在2020年結(jié)案壟斷案件中占比高達(dá)61%的事實，充分揭示出濫用行政權(quán)力仍是反壟斷領(lǐng)域的重災(zāi)地，遏制行政權(quán)力濫用行為，一刻也不能松懈。
具體到油氣領(lǐng)域，燃?xì)庑袠I(yè)之所以成為行政權(quán)力濫用的高發(fā)地，與我國現(xiàn)行的行業(yè)管理模式密不可分。因為燃?xì)庑袠I(yè)屬于市政公用事業(yè)，所以一直以來在我國均實行特許經(jīng)營權(quán)制度，即市、縣級政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)。這種城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，包含兩層含義：一是政府要在市場競爭機(jī)制下公平選擇授予特許經(jīng)營權(quán)；二是該權(quán)利僅限于居民小區(qū)紅線以外的市政管道，小區(qū)紅線以內(nèi)的工程安裝業(yè)務(wù)由市場主體公平競爭。換言之，燃?xì)庑袠I(yè)特許經(jīng)營權(quán)制度是以市場競爭機(jī)制為前提的，并且具有明確、嚴(yán)格的物理空間范圍。
實際運行效果證明，這種機(jī)制安排，是適合國情實際的科學(xué)合理之舉，天然氣用氣人口“從2010年的約1.8億迅速增長至2020年的4.9億”的成績，便是強(qiáng)有力的證據(jù)。但這一機(jī)制，也易誘發(fā)地方政府濫用行政權(quán)力。
在目前許多市、縣的城燃企業(yè)都有地方政府參股的情況下，地方政府和城燃企業(yè)是捆綁在一起的利益共同體，這必然導(dǎo)致地方政府會同時扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色。這種角色錯位，是行政權(quán)力濫用的根源所在。
俗話說，肥水不流外人田。在城市燃?xì)馐袌龅木薮罄婷媲埃胤秸`規(guī)授予特定企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象盛行，也就不難理解了。
但這種行為在侵害其他市場主體合法權(quán)利的同時，也直接讓消費者為壟斷經(jīng)營買單，不可避免地?fù)p害了消費者的權(quán)益。比如，燃?xì)夤こ贪惭b過程中，相關(guān)企業(yè)會利用市場壟斷地位強(qiáng)制收取不合理的費用。當(dāng)前燃?xì)庑袠I(yè)之所以存在飽受群眾詬病的高額燃?xì)獬跹b費，就與此類業(yè)務(wù)的排他經(jīng)營脫不了干系。表面上看，此類過高收費是因為地方政府監(jiān)管缺位，但本質(zhì)上是政府的角色錯位。
對癥下藥才能藥到病除。我國燃?xì)庑袠I(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前已形成了較為成熟、完善的市場機(jī)制以及多元的市場主體和數(shù)以億計的龐大用戶。作為服務(wù)于居民用戶的市政公用事業(yè)，燃?xì)庑袠I(yè)有必要也有條件對市場的進(jìn)一步規(guī)范提出更加嚴(yán)格的要求，推動和維護(hù)行業(yè)的公平公正和健康發(fā)展：一方面，政府部門應(yīng)擺正位置，切實履行好監(jiān)管職責(zé)，為行業(yè)的市場化改革進(jìn)程保駕護(hù)航，而不是反其道而行之；另一方面，市場主體和消費者也應(yīng)提升維權(quán)意識，勇于維護(hù)自身的合法權(quán)益，讓濫用行政權(quán)力的不法行為無處遁形，斬斷政企捆綁的利益鏈。
