國家長期以來將石油作為戰(zhàn)略物資進行特殊管理，在法規(guī)層面做了一些開發(fā)限制。主要有三項，一是從事石油天然氣勘查開采的企業(yè)須經國務院批準，目前只有中石油等四家具有這項資格；二是申請?zhí)降V權必須具有石油天然氣地質勘查資質，目前也只有中石油等四家具有這項資質；三是對外合作采取專營制度，中海油在海域專營，中石油、中石化在陸上專營。與此有關的就是四家石油國企占據了幾乎所有的油氣有利區(qū)，形成了事實上的資源壟斷和技術服務市場壟斷。
上述規(guī)定限制了其他企業(yè)的進入。雖然國家出臺了一系列政策鼓勵其他資本進入，但由于礦業(yè)權市場不開放，石油企業(yè)改革的積極性不高，玻璃門、旋轉門使社會資本實際上進不去；對外專營制度也使其他企業(yè)難以吸引外資增加投入、提高技術水平；企業(yè)缺乏競爭也使成本難以降下來；現石油企業(yè)大量已探明的難動用、低效資源資產不能盤活利用，制約了油氣高效開發(fā)和企業(yè)的健康發(fā)展。油氣價格下跌后，更使勘查開發(fā)投入能力嚴重受損，油氣上游行業(yè)處于失血狀態(tài)，投入不足問題更加突出。
管理制度不適應油氣特點制約資源高效開發(fā)
與我國油氣開放存在的問題相伴，油氣資源管理也存在諸多制度問題。如石油、天然氣、頁巖氣、油頁巖、油砂、煤炭與煤層氣都是獨立礦種，但管理方式、審批權限不同，與非油氣礦產在空間上的重疊也很普遍，資源合理開發(fā)、安全生產矛盾較多，礦業(yè)權重疊問題難處理；現行制度下礦業(yè)權審批過程中需要完成大量的行政許可、審批事項以及礦業(yè)權實地核查工作，有許多審批、核查工作是由其他部門、地方政府或國土資源管理部門完成的，且不少是礦業(yè)權登記的前置性要件，往往形成審批登記的時間很長；各企業(yè)經營范圍不同、資格不同，能源資源綜合利用難；油氣價格下跌后，現有的油氣經濟利益分配機制對國家利益體現嚴重不足，資源利益分配出現新的不平衡；石油、天然氣、煤層氣和頁巖氣由中央政府一級登記管理、一級許可，由于我部監(jiān)督力量弱小、管理基礎薄弱，監(jiān)督維權不夠；油氣地質資料匯交少，資料信息難共享；油氣不能及時開發(fā)產生效益、有些資源開發(fā)管理規(guī)定不符合油氣勘探開發(fā)的特點等。
這些問題一方面與法律制度建設落后有關。《礦產資源法》將礦業(yè)權管理與行政許可（審批）管理合二為一，勘查許可證、采礦許可證既是探礦權、采礦權的載體，同時又是行政審批的載體，混淆了礦業(yè)權的私權屬性和行政許可的公權屬性，造成產權管理與行政許可管理關系上的混亂，也無法理清各級政府監(jiān)督管理職責，監(jiān)督管理難以到位。另一方面與現有管理制度不適應油氣開發(fā)經濟規(guī)律。現行的資源開發(fā)流程和規(guī)定主要適用固體礦產，而且計劃經濟色彩較濃，必須整體探明整體開發(fā)，這與非常規(guī)油氣需要較長時間的試采、常規(guī)油氣高效開發(fā)、盡快取得經濟效益的油氣經濟規(guī)律不符。
油氣上游市場化改革是世界潮流
油氣價格下降對世界油氣領域產生重大沖擊，企業(yè)利潤大幅下滑，投資大幅緊縮，政府收入也大減，社會問題也多發(fā)。面對嚴峻的國際石油市場形勢，石油生產國、石油開發(fā)企業(yè)都進行了政策、措施調整。美國放開了石油出口禁令，俄羅斯改革稅費制度以鼓勵出口，沙特等中東國家在醞釀石油外的投資和金融改革，伊朗修改合同規(guī)則以吸引投資。尤其是產油發(fā)展中國家，改革力度很大，如墨西哥進行了比較徹底的市場化改革。國外石油企業(yè)除壓縮投資規(guī)模外，還通過資產和股權轉讓優(yōu)化資產組合、下放基層經營自主權等辦法提高或維持經營效益。采取更開放的市場、更靈活的政策，不僅是應對當前嚴峻形勢的舉措，也是世界能源發(fā)展的趨勢、潮流。
經濟新常態(tài)下我國油氣資源開發(fā)急需深化改革
我國經濟進入新常態(tài)，正在進行供給側結構性改革，對油氣的生產、消費產生新的重大影響。雖然我國油氣短缺，對外依存度高，屬于“補短板”的范疇，但在低油價和國際競爭下，也存在供給側結構調整的問題，特別是對非常規(guī)、低品質油氣的開發(fā)影響巨大。這些資源占了我國80%以上油氣比例，不僅影響我國油氣可持續(xù)生產，還影響產業(yè)鏈及其就業(yè)，社會問題也嚴重。如何經濟開發(fā)這些資源，就是重大的戰(zhàn)略問題。面對油氣國際競爭的嚴峻形勢和油氣領域應承擔的國家責任，油氣資源開發(fā)體制必須進行深層次的改革，通過市場化改革、創(chuàng)新管理體制、理順運行機制，吸引社會投入，加大競爭力度，提高效率，降低成本，提高油氣生產能力、企業(yè)國際競爭力和國內油氣保障能力。（作者：趙先良）
