政策“施壓”
“三桶油”亮“家底”
10月26日，中海油在其子公司中海石油氣電集團有限責任公司網站上公布了全部的天然氣管網資產，中石化也在11月初發布了《中國石化油氣管網設施開放信息公開公告》。中石油成為最后一個公布的企業，此次公開了管道分公司、西氣東輸管道分公司、北京天然氣管道有限公司、西部管道分公司和西南管道分公司五家管道企業，和江蘇、大連、京唐三家年1300萬噸接收能力的LNG進口接收站。
相關數據顯示，中國陸上油氣管網總里程在2015年末達到了12萬公里以上，“三桶油”擁有資產總里程的70%，也是國家絕大部分的長輸干線管道的擁有者。
數據顯示，我國油氣管網中石油占85%，中石化占8%，中海油占5%，其他公司占2%。隨著我國油氣發展，特別是煤制氣、煤層氣、致密氣、頁巖氣的逐步開發利用，迫切需要利用管網及其設施進行運輸、儲存，盤活現有資源。
接受本報記者采訪的多位業內人士均表示，不論是“被迫”公開，還是信息不完全“半公開”，本次油氣管網信息公開都符合國家能源局文件要求。未來再下發信息公開要求的文件時，或會涉及成本價格等更加具體的管網信息。
不論是業內專家還是企業人士一致表示，油氣管網就好比高速公路，只有知道了路徑走向，才能選擇更便捷更好的路。
“管道的外部透明度有助于消除信息不對稱，從中長期來看這是‘三桶油’必須要走的一步。”中國石油大學（北京）工商管理學院教授劉毅軍對本報記者說。
對于部分人士關注的公開信息是否涉密的問題，金銀島能源部高級研究員梁津認為，一方面管道的具體坐標是核心機密，此次《通知》要求公布的管道輸送介質、投產時間、長度、安全標準等內容基本上不屬于標密范圍，雖然沒有正式公開，但很多信息網上都已能檢索到；另一方面，如通報信息存在偏差，或將引起不必要的猜測，適得其反。未來，不論是油氣管網改革還是對有意向分一杯羹的企業來說，信息公開應該不會存在太大阻力。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長郭焦鋒對記者表示，推進管網信息公開，政府部門要推動中石油、中石化將每日的管輸信息全部公開。信息公開后，可以依據其下游消費市場的需求情況，判斷其管輸信息的準確性。同時，第三方企業可根據信息，向“三桶油”申請管網設施開放。如遇阻撓，政府監管部門則有據可查。此外，從根源解決問題，推動管網設施的獨立，讓這部分資產成立獨立的公司，管輸費由國家定價，向能源供求方提供公平的輸送通道。
實現第三方公平準入
監管是核心
改革一定是循序漸進的過程，油氣管網改革存又存在自上而下的傳導周期以及多方利益的博弈，步伐不能也不可能過快。“管網獨立式大勢所趨，但改革不可能也不允許一錘定音的情況出現。目前，不論是油氣企業人事變動、系統改革需要較長時間還是均衡協調各方利益，這些現狀的存在都是油氣改革不具備快速推進的制約條件。”梁津說。
資料顯示，20世紀80年代至今，美國和歐盟先后實施了天然氣管道監管政策的改革，建設了獨立開放的天然氣管輸系統，強化了對天然氣管網(自然壟斷環節)的運營監管，實現了管網的互聯互通及向第三方提供接入服務。美國管道政策改革經歷了20余年，歐盟也經歷了10多年，可見改革需要時間逐步推進，不能一蹴而就。而且，歐美國家管道改革經歷了從鼓勵第三方準入到強制準入再到上中下游業務分拆的過程，同時不斷加強和完善政府監管。這種循序漸近地推進改革的做法符合天然氣產業運行的客觀規律。
在天然氣產業鏈中，上游生產和下游銷售都屬于非自然壟斷部分，可以通過市場競爭提高效率，管道等基礎設施具有自然壟斷的性質，其高額的固定成本投入和相對低廉的運營和管理費用，決定了由單一企業提供管道服務更為有效，有利于降低整個社會的運行成本。管道的這種自然壟斷特性使其并不面臨市場競爭壓力，在一定程度上還具有市場支配力。因此，要加強對管道的監管，避免壟斷公司濫用其市場支配力，獲取高額的壟斷利潤。
國際經驗表明，第三方準入機制能夠平衡中游管道所有者與上游生產者、下游消費者之間的經濟利益，不僅有利于發揮基礎設施的作用，還有利于吸引資本投入基礎設施建設。
實際上，即使政府制定了第三方準入機制，壟斷企業仍然有辦法“偏袒”自己的縱向一體化合作者，排擠第三方。比如，可用管輸容量和價格缺乏透明度，強制為第三方提供技術研究和其他服務等。嚴格監管第三方準入，可以在一定程度上抑制不利于市場競爭的行為。有學者認為，通過管道獨立來避免這種行為是一種更為有效的解決辦法。管道獨立就是要分離并抑制中游與上下游運營中滋生的反競爭動機，減少反競爭行為發生的可能性。管道獨立并不是一個目標，而是保證第三方準入的有效辦法。最終能否實現一個有效率、積極競爭的天然氣市場，才是衡量改革是否成功的重要標準。
因此，無論是推行管道第三方準入，還是實施管道結構性獨立或所有權獨立，有力的監管政策體系才是天然氣管道改革的必要保障。
公開調度平臺
破除區域管網節點性障礙
“信息公開能夠實現資源共享和優化配置，提高管道利用率。目前在“三桶油”內部，整體的優化調整管輸流向已經能夠實現，但在“三桶油”之間乃至全國間的統一優化配置還無從談起。管網公平準入能夠解決部分油氣開采出以后‘無管網可輸送’，部分管網‘無油氣可輸’的結構性矛盾。管網之間的互聯互通，有利于形成全國一盤棋的管網系統，確保能源供應安全。”郭焦鋒對記者說道。
石油石化關系國計民生，在涉及“深水區”的改革中，尤其是我國的油氣管網又是自然壟斷和稀缺資源類國有企業，在改制重組中面臨著重重障礙。梁津表示，當天然氣管輸價格和成本監審改革的勢頭從跨省長輸管網延伸至省內管網，被視作“中間環節”和降成本最大障礙的省級天然氣管網及城市燃氣管網，才是應該重點推進和改革的環節。
一位不愿具名的業內人士也對本報記者表達了相同觀點，緊盯“三桶油”的數據毫無意義，目前省級管網和城市燃氣管網價格體制并未完全理順、油氣管網改革涉及較少。如果把三桶油手中擁有的管網和省級管網、城市燃氣公司比喻成“上中下游“，那么“中下游”才是應該重點監管和改革的領域。目前不僅需要三桶油公開信息，各省市的油氣管網配套改革辦法也應盡快出臺，輔助油氣產業鏈整體的改革。
管網第三方準入不僅需要自上而下推進，也需要自下而上促進。建立真正的運銷分離、建立獨立的管網公司，目前還需要管網互聯互通的過渡平臺，讓經營者對各省市基本情況有一定了解，并以提高效率為目的，將企業連接到一起。“資源集中的地區和企業以及管網未覆蓋的區域，都需要這樣的公開調度平臺和管網調度中心在現階段進行統籌和管理。”郭焦鋒說。 來源：中國能源報
