隨著國內經濟格局的深刻調整，能源供求關系深度變化，我國能源資源約束日益加劇。同時，生態環境問題突出，致使調整結構、提高能效和保障能源安全的壓力進一步加大，能源發展面臨一系列新問題和新挑戰。而隨著美國頁巖氣的崛起，非常規天然氣逐漸被業內專家定位為未來數年的能源“新寵”，其勘探開發環節所面臨的諸多問題也正在被密切關注。內蒙古尤其是鄂爾多斯盆地被譽為“能源的聚寶盆”，然而其非常規天然氣的勘探和開采截至目前仍成績寥寥。這其中有著怎樣的深層制約？本報記者日前采訪了內蒙古自治區政協原副主席許柏年。

記者：內蒙古在非常規天然氣儲量方面有哪些優勢？

許柏年：內蒙古是我國陸域非常規天然氣資源的富集區。2006年，國家發改委、國家能源局編制的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十一五”規劃》中，曾有明確表述：全國含氣量超過1萬億立方米的共9個，內蒙古就占3個，分別是鄂爾多斯盆地東緣、二連盆地和海拉爾盆地。2012年，國土資源部發布的《中國陸域頁巖氣資源潛力調查評價初步成果》表明，我國海陸過渡相頁巖氣可采資源量8.97萬億立方米，陸相可采資源量7.92萬億立方米。而中國石油勘探開發研究院廊坊分院提供的數據顯示，國內含頁巖氣的主要盆地中，古生界頁巖氣資源量是中生界的兩倍，而鄂爾多斯盆地的古生界是頁巖氣勘探的主要層系。內蒙古境內頁巖氣地質條件較好的有鄂爾多斯盆地、準格爾盆地和松遼盆地。在致密氣方面，鄂爾多斯盆地石炭-二疊系致密氣可采資源量為2.9萬億立方米至4萬億立方米。目前，中石油長慶油田公司在鄂爾多斯烏審旗境內的蘇里格氣田已經發展成我國最大的致密氣產地，產量達到212億立方米。

記者：國家近些年針對非常規天然氣出臺相應的規劃，執行效果怎樣？內蒙古有沒有相應的規劃？取得了哪些成果？

許柏年：近幾年，國家陸續出臺了諸多針對發展非常規天然氣的規劃，但可以說效果不甚理想。2006年，國家《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十一五”規劃》出臺，明確發展目標是到2010年，全國煤層氣產量達到100億立方米；新增煤層氣探明地質儲量3000億立方米，逐步建立煤層氣和煤礦瓦斯開發利用產業體系。但截至2010年底，煤層氣地面抽采量及利用率、井下抽采量及利用率，以及新增煤層氣探明地質儲量均未達到“十一五”規劃制定的發展目標。2013年的《能源發展“十二五”規劃》以及《頁巖氣發展規劃（2011-2015年）》明確，到2015年，煤層氣、頁巖氣的探明地質儲量分別增加1萬億立方米和6000億立方米，商品量分別達到200億立方米和65億立方米，非常規天然氣成為天然氣供應的重要增長極。但是根據2014年的統計數據判斷，預定目標很難實現。

“十一五”期間，內蒙古也曾針對非常規油氣資源開發利用制定規劃綱要，并提出了具體目標：至2012年底，烏海市、阿拉善盟、鄂爾多斯市境內重點礦區按照國家有關煤層氣抽采規定的要求，加大抽采力度，2010年煤層氣抽采量達到1.46億立方米，2011年抽采量達到2.46億立方米，2012年抽采量達到2.96億立方米。但在執行中卻遇到重重阻力，至今沒有達到1億立方米的商品量統計。

記者：內蒙古是目前我國最大的致密砂巖氣產地嗎？

許柏年：是的。但我國目前還沒有將致密砂巖氣列為獨立礦種，其產量也一直被計入常規天然氣中。內蒙古致密氣產量雖然位居全國之首，但數據全部列入了中石油長慶油田公司名下。而且，多位專家稱，蘇里格氣田至少50%的儲量尚未開發利用，其根本原因是市場機制在非常規天然氣的資源配置中沒有發揮應有的作用。

記者：您認為最根本的原因是什么？

許柏年：我認為原因在于非常規天然氣上游礦權的行政壟斷。按照現行的《礦產資源法》，常規天然氣的礦權集中控制在中石油、中石化、中海油和陜西省延長石油手里。而四家企業在內蒙古設置的常規天然氣采礦權和探礦權共164個，覆蓋了所有的常規油氣資源富集區。由此，在實際操作過程中，相關主管部門就形成了不成文的規定，即任何企業的非常規油氣資源探礦權不得與四家企業所設置的常規油氣資源礦權重疊，但是，四家企業卻可以在已有的礦權范圍內輕易變更或新增勘探礦種。這就意味著，所有涵括在常規油氣資源礦權內的非常規油氣資源富集地塊的礦權也被壟斷。并且，依法規定的礦權退出機制對于這種壟斷也不具備約束力。我國現行的法律法規規定，探礦權人應當自領取勘查證之日起6個月內開始施工；石油天然氣勘查許可證有效期最長為7年，逾期不辦理延續的，勘查許可證自行廢止；探礦權人應當按時向登記管理機關和勘查項目所在地的縣級政府管理部門報告有關勘查投入及工作進展情況。但事實上，很多油氣資源富集的區塊多數沒有完成最低投入和應該完成的工作量，甚至有的區塊礦權早已過期卻從未開發。

記者：您認為這種“行政壟斷”會產生哪些負面影響？

許柏年：這對資源富集地區乃至整個國家的經濟社會發展都是有影響的。壟斷卻占而不探、占而不采，致使大量油氣資源被閑置；破壞了市場競爭的公平性，使能源經濟產業喪失了發展活力；間接削減了整個社會能源結構調整的速度，影響了以能源為主的內蒙古經濟社會的發展。這些企業在當地開發資源，稅收卻并不實行屬地化管理，但是其在資源開發過程中造成的環境污染，治理成本卻增加了當地的財政負擔。

記者：您認為怎樣才能改變當前的狀況？

許柏年：《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》明確指出，進一步破除各種形式的行政壟斷。中央高層也多次在相關會議上表示，加快推進油氣領域改革，創新勘探開發機制，促進頁巖氣、頁巖油、煤層氣、致密氣等非常規油氣資源的開發。但是，目前在非常規油氣資源勘探開發領域積累的問題得到徹底解決并不容易。我認為，推進這一領域的體制改革必須確保改革在法治軌道上有序進行，而非常規天然氣勘探開發體制改革也應該先以試點的方式進行，由點及面，逐步推廣。

記者：破解這一難題，您有什么好的建議？

許柏年：事實上，在內蒙古開展非常規天然氣勘探開發體制改革試點，有著其他省份不具備的優勢和充分的法律法規及政策依據。內蒙古是國家定位的“國家綜合能源基地”，并且，2011年，國務院發布的《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》中確定了內蒙古經濟發展的五項原則，其中，針對體制改革就有明確規定：“堅持深化改革擴大開放；賦予先行先試政策，深化重點領域和關鍵環節的改革，力爭取得突破。”同時，針對油氣資源的開發利用，也有明確具體的規定?？梢哉f，內蒙古在非常規天然氣勘探開發領域進行體制改革“先行先試”已經得到國務院授予的“尚方寶劍”。另外，《中華人民共和國民族區域自治法》也是內蒙古推進非常規天然氣勘探開發體制試點的法律依據。其中明確規定，民族自治地方的自治機關依照法律規定和國家統一規劃，對可以由本地區開發的自然資源，優先合理開發利用。非常規天然氣屬于可以由本地區開發的自然資源，應優先開發利用。

記者：如果被允許開展試點工作，您有什么好的建議？

許柏年：建議有關部門對內蒙古境內油氣資源礦權區塊登記試行兩級管理體制；常規石油和天然氣礦權登記原則上仍歸國務院授權的主管部門以及管理；非常規油氣的礦權，原則上由國土資源部授權內蒙古自治區國土資源廳管理；內蒙古境內目前尚存的油氣資源礦權空白區塊，探礦權人或采礦權人因違背相關的法律法規理當退出的區塊，由本地企業率先勘探發現的非常規油氣資源區塊，均由國土資源部授權內蒙古自治區國土資源廳負責登記管理。建議有關部門研究將致密砂巖氣列為非常規天然氣獨立礦種，這有利于制定區別于常規天然氣的財稅、金融、科技等扶持政策，有利于制定統一標準提高其開發利用效率。另外，建議在國家統一規劃的指導下，國務院主管部門授權內蒙古自治區政府自行制定非常規天然氣中長期發展規劃，經國務院主管部門統籌、協調后批準、公布；建議國務院批準內蒙古自治區設立鄂爾多斯礦產資源綜合勘探開發試驗區，以利于緩解礦區范圍資源疊置的矛盾，方便資源疊置區各礦種開發技術方案的有效對接，降低投資風險，提高資源利用率。來源： 中國礦業報